今年是改革開放40年，國有企業(yè)改革也進行了40年。我很幸運，國企這40年改革的全過程我以不同的身份幾乎都直接參與了。1992年之前我在大型國有企業(yè)，之后我在政府部門和政策咨詢機構任職。

企業(yè)改革40年大體上可分為兩個階段：

第一階段是1978年到1992年的14年。當時是在計劃經濟體制框架下的“搞活國有企業(yè)”。主要的政策工具是簡政放權、減稅讓利，最后落腳在經濟責任承包制。

1992年之后隨著計劃經濟體制向社會主義市場經濟轉型，國企改革進入了經營機制轉換和企業(yè)制度創(chuàng)新的階段。

“搞活國有企業(yè)”：簡政放權、減稅讓利——經濟責任承包制

1978年中國經濟已經走到谷底。中央提出改革開放戰(zhàn)略后，很快發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)計劃經濟體制管得過多過死，經濟缺乏活力，急切地需要“搞活國有企業(yè)”。那時，國有企業(yè)是計劃經濟的支柱，計劃經濟是國有企業(yè)生存的依托，這兩者緊緊地捆綁在一起的。要改革，只能是左腳邁一步，右腳才有可能再邁一步。國有企業(yè)改革是不可能單兵獨進的。

在計劃經濟體制框架還沒有動搖的情況下，中央不斷提出一些新的改革思路。先后提出“計劃經濟為主，市場調節(jié)為輔”，實行“指令性計劃和指導性計劃”，“有計劃的商品經濟”等，不斷削弱計劃經濟的剛性。

計劃經濟體制的松動給國有企業(yè)改革提供了機會。各級政府以各種方式推行“簡政放權、減稅讓利”的政策。大約是在1981年首鋼提出與國家簽訂利潤遞增承包合同，一方面包向國家上繳的利潤逐年遞增；另一方面包企業(yè)改造和發(fā)展任務。鄧小平到首鋼考察時肯定了他們的做法。那時我在二汽，國家建設任務沒有完，但已經沒有能力再投資，被列入了“停緩建”名單。在十堰那個深山溝，搞個半拉子過程在那里，幾萬職工怎么辦？二汽進入了最困難的時期。那時二汽的五噸卡車已經投產，而且供不應求。只要國家的管理體制改一改、或松動一點，比如多給一些指導性計劃，讓我們把生產能力發(fā)揮出來，我們是有信心的。因此二汽對鄧小平提出的改革開放情有獨鐘，希望從改革中找到出路。在萬里副總理、后來國務院主要領導到二汽考察時我們提出了“要政策不要錢”、學習首鋼搞承包的方案。方案提出在利潤以7%遞增上繳國家的條件下，實行“自籌資金、量入為出、續(xù)建二汽”。不要錢而且上繳國家的部分每年還有7%的遞增，國務院主要領導很贊賞。萬里同志說：“大企業(yè)我就抓兩個，一個是首鋼；一個是二汽?！边@樣，承包制拯救了二汽，使二汽沒有陷入很多三線企業(yè)的悲慘境地。

改革開放了，但計劃經濟體制還沒有大變，國家財政主要靠國有企業(yè)上繳的利潤，國家對國有大型企業(yè)管得仍然非常死。針對當時的狀況，我歸納了四句話：企業(yè)的生產計劃國家統(tǒng)一下達；生產資料國家統(tǒng)一調撥；生產出的產品國家統(tǒng)購包銷；企業(yè)財務國家統(tǒng)收統(tǒng)支，真是管得死死的。

我們二汽的干部職工大都是為“打一場中國汽車工業(yè)翻身仗“，自愿遠離大城市到這山里來的，在艱難的建廠過程中大家磨練出了一種“辦法總比困難多”的實干精神，相信從改革中能找到出路。我們利用大企業(yè)可以和國家直接對話的條件，盡量給自己營造一個小環(huán)境。如二汽較早建立了聯(lián)營公司，發(fā)展“橫向經濟聯(lián)合”，借助社會力量發(fā)展專業(yè)化生產、社會化服務；趁姚依林副總理到二汽考察時，在他的支持下我們在企業(yè)中首先設立進出口公司，獲得了外貿自主權；后來又首批實現(xiàn)了“計劃單列”、首批建立了企業(yè)“財務公司”等，這些對二汽的發(fā)展都發(fā)揮了重要作用，也對其他企業(yè)的改革產生了積極的影響。

經幾年的改革實踐，1988年2月國務院發(fā)布《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經營責任制暫行條例》，同年4月，全國人大發(fā)布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》，之后國有企業(yè)紛紛與國家簽訂承包經營合同，以此確定國家與企業(yè)的責權利關系，承包制成了改革的主流。這種“一廠一策”的做法，與過去相比企業(yè)不僅有了“自主權”而且有了“自主錢”，調動了企業(yè)的積極性，增加了企業(yè)的活力。

經營機制轉換 企業(yè)制度創(chuàng)新

《企業(yè)法》是解放后國內出臺的第一個規(guī)范企業(yè)的法律，意在使企業(yè)成為“自主經營、自負盈虧”的經營主體。但當時政府和企業(yè)大力推進的還是短期見效的承包制。

進入90年代，承包制全面鋪開后很快出現(xiàn)了一些問題。主要的是“一廠一策”帶來了企業(yè)間的不平等，企業(yè)與政府捆的越來越緊，出現(xiàn)了“與政府討價還價的水平比企業(yè)經營管理的水平更重要”的現(xiàn)象，對企業(yè)的導向有了問題。

1991年朱镕基從上?；氐奖本?，出任國務院副總理。到任后他著力推動落實《企業(yè)法》，促進企業(yè)經營機制的轉換，用規(guī)范的辦法引導企業(yè)搞好經營管理。他親自主持制定和出臺了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經營機制條例》。在1992年貫徹這個條例時我已經到了經貿委。再后來，還出臺了《國有企業(yè)財產監(jiān)督管理條例》，這兩個條例是姊妹篇，一個是放權；一個是監(jiān)督。

朱镕基副總理推動貫徹《企業(yè)法》的基本思路是抓住三條：一個是該放的權要放到位；第二個是加強監(jiān)督，主要是財務為主的事后監(jiān)督，不干預企業(yè)的正常經營；第三個是選好、管好主要干部。“一法兩條例”（“企業(yè)法”和“轉換經營機制條例”、“財產監(jiān)管條例”）的貫徹執(zhí)行，以及之后配套的“利改稅”、企業(yè)的清產核資、財務會計制度改革等措施的出臺和推進，規(guī)范了企業(yè)與政府的經濟關系，使企業(yè)的財務狀況一目了然，與此同時陸續(xù)結束了承包制。朱镕基說“轉機條例是建立社會主義市場經濟體制的一塊基石”。實踐也證明這些措施對企業(yè)經營機制轉換，促進企業(yè)走向市場發(fā)揮了重要作用。

1992年初，鄧小平在視察南方期間發(fā)表了重要談話，把社會主義“姓資姓社”和“市場”同“計劃”的關系點破了、講透了，在全國實現(xiàn)了又一次思想解放。在這個基礎上，7月1號江澤民在中央黨校做報告時試探性拋出了“建立社會主義市場經濟體制”的觀點，結果反響非常好。這年10月，黨的第十四大正式確立了我國經濟體制改革的目標是“建立社會主義市場經濟體制”。這對中國來說是一次重大轉折性變革。如果說此前我們的改革還是在計劃經濟體制框架下的政策性調整，那么現(xiàn)在則是從國家經濟體制層面實現(xiàn)了創(chuàng)新。相應地國有企業(yè)改革進入了制度創(chuàng)新的新階段。

1992年之后的幾年，就國有企業(yè)的整體來說仍是貫徹“一法兩條例”轉換經營機制，但改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

1993年要召開十四屆三中全會，主要議題是討論通過“關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定”，就如何建立社會主義市場經濟體制一事形成一個政策性的框架，為后續(xù)的改革提供指導和依據。

為給《決定》的起草打好基礎，負責起草工作的中財辦設定了16個調研課題。1993年6月3日中財辦召集會議，部署這項工作。其中由我牽頭組織其中第二個課題——“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的調研。

會上曾培炎先講話，他說，文件的起草要以鄧小平社會主義理論和十四大報告為指針。鄧小平早就提出社會主義為什么不能搞市場經濟？鄧小平南巡講話明確回答了經常困擾我們的那些問題，推動改革發(fā)展進入了一個新的階段。曾培炎說，建設社會主義市場經濟體制是個系統(tǒng)工程，涉及經濟基礎和上層建筑。抓住機遇加快發(fā)展，就需要對建設社會主義市場經濟體制的一些重大問題作出“決定”。他要求各個課題組要堅持解放思想與實事求是的精神，力求對課題有完整的設想、也要抓住問題、重點突破；要吸收國外的經驗也要總結國內的經驗；要有理論高度也要有可操作性。他特別指出，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、增強企業(yè)活力仍作為中心環(huán)節(jié)，要探索國有資產有效實現(xiàn)形式。接著他部署了十六個課題的調研工作。

溫家寶最后講話，他說，起草工作要回答的是，在黨領導下的社會主義是能搞好市場經濟的，公有制是能與市場經濟結合的，而且可以結合得好。既可以發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，又可以發(fā)揮市場經濟的長處。兩個長處結合，社會主義確實能創(chuàng)造更高的社會生產率，又能保持社會公平。他提出，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關鍵要抓住哪些問題，是改革國有資產管理體制？還是建立怎樣的企業(yè)制度？有些可作為專題向財經小組報告。他要求處理好長遠與近期的關系，要為長遠提出目標、思路，又要緊密結合實際，提出推進改革的措施。調研報告應當是政策性的，應該有一定的理論高度，但是重要的是要能夠解決問題，要有指導性。

接到這個調研任務我感到壓力很大。我理解我們當時面臨著嚴峻政治選擇：在公有制、國有經濟的框架內，如果能找到與市場經濟對接的實現(xiàn)形式，培育出千萬個獨立的市場主體，那么我們就可以順利實現(xiàn)社會主義市場經濟的改革目標。如果找不到結合點，要么堅持公有制、國有經濟，只得退回到計劃體制；要么為了堅持利用市場機制，就得私有化。顯然，這兩種結果都不是我們愿意接受的。我們要做的工作就是要找到公有制和市場經濟有機結合的具體途徑。

從這個意義上說，公有制、國有經濟和市場經濟能不能結合、怎樣結合，也就是國企改革的基本命題。

當時我想，在政資不分、政企不分、所有權與經營權不分的“國有國營”體制下，企業(yè)是實現(xiàn)國家計劃目標的一個執(zhí)行單位，產權不獨立、決策不獨立，沒有盈虧的責任。龐大的國有企業(yè)群歸屬于國家一個投資主體，國企之間存在各種各樣的關聯(lián)關系，有競賽，沒有競爭。這種國有經濟的實現(xiàn)形式，與市場經濟怎能相容？政府既掌握公共權利又是國有經濟的主宰，他也不獨立，市場經濟體制怎么建立？巨大的國有經濟是一個主體，其他市場主體怎么參加競爭？當時國內外輿論普遍認為，國有經濟對應的就是計劃經濟體制，選擇市場經濟就只能選擇私有化。

任務定下來后，由我們國家經貿委牽頭，由13個部委、院、所共20多人組成的調研組立即啟動。6月下旬，在調研組組織學習、討論，邀請專家座談，并聽取薄一波、呂東、袁寶華、周建南等老同志意見的基礎上擬出了調研提綱并著手起草報告。

8月上旬調研組修訂完成了“現(xiàn)代企業(yè)制度調研報告”第三稿。8月10日向《決定》起草組匯報，就建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目的、制度要點、實施步驟等提出了思路和框架，共分六個方面40條。

在匯報時我著重講了三個要點：理順產權關系、完善企業(yè)法人制度和建立現(xiàn)代企業(yè)的組織制度和管理制度。

其中，產權問題不僅繞不開而且首當其沖。在匯報過程中大家重點討論了這個問題。我們在匯報中提出：要使企業(yè)成為獨立的市場主體，關鍵的是建立企業(yè)法人制度。為此，必須承認企業(yè)擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權，使他不僅具有享有民事權利的資質，還有承擔民事責任的能力。這也是他自主經營的對象、自負盈虧基礎。而出資者則按投入企業(yè)的資本額享有所有者的權益，對企業(yè)債務承擔有限責任。

對于這次匯報，起草組的領導和專家總地給予了肯定，我感覺一些領導還很興奮。溫家寶說：“現(xiàn)代企業(yè)制度是建立社會主義市場體制的重大課題，主要內容、關鍵環(huán)節(jié)對未來發(fā)展生產力、鞏固社會主義制度非常重要；你們的報告有深度、有突破，你們關于改革的指導思想、步驟、重點、難點和起草組的思路是一致的，同時你們的想法更周密、更細致、更深刻，應該肯定?！?/p>

接下來他提出，下一步有幾個問題請你們注意：一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革和現(xiàn)有政策如何銜接？如承包制、歷史包袱以及與財稅金融改革的銜接；二是對改革的實施步驟做進一步研究。如配套的規(guī)章制度、預見可能出現(xiàn)的問題；三是改革實踐需要有理論突破，如兩權分離，“終極所有權”、法人所有權、法人財產權、“無上級企業(yè)”等，希望有重大理論突破。他指出，要貫徹不爭論，但又不妨礙理論界爭論。兩權分離要肯定，但沒有找到實現(xiàn)的形式，企業(yè)要有法人所有權、能獨立的承擔民事責任。你們對于終極所有權、法人所有權的概念要用，就要有一個科學嚴密的界定。

圍繞匯報會的各方意見，我們又進一步征求了厲以寧、王鈺、江平等經濟界、法學界專家學者的意見，經貿委黨組也對此進行了討論，我們在此基礎上又做了兩次修改，把“法人所有權”的提法改為“法人財產權”。

基于這一課題的重要性，9月初中央中央政治局常委還專門聽取了匯報，進行了討論，提出了修改意見。

據此，我們對調研報告又做了認真修改。令我們高興的是，11月十四屆三中全會提交會議討論的《決定》稿中吸收了調研組最后一稿的主要觀點，一些重要的表述直接寫入了《決定》：如“建立適應市場經濟要求，產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度”，引用了調研報告提出的現(xiàn)代企業(yè)制度的五大特征。

國有企業(yè)改革思路的轉換

時至20世紀九十年代中期，經歷持續(xù)大規(guī)模投資之后，很多產業(yè)由短缺開始轉向過剩，包括輕工紡織、也包括一些基礎原材料和制造業(yè)。企業(yè)對此沒有任何準備，致使生產經營狀況極具惡化。到1996年，國有企業(yè)的虧損面已經達到39%，如果把潛虧加上去，有的地方甚至達到60%。改革開放后國有企業(yè)有了很大發(fā)展，國家作為唯一的“股東”只以“留利”的方式給企業(yè)增加了一些資本金，基本沒有其他來源，所需資金就靠銀行貸款，招致企業(yè)資產負債率高達80%、90%，有的甚至超過100%；不少企業(yè)靠銀行貸款發(fā)工資、交稅費、付利息，生產經營已難以為繼。這種情況下，就企業(yè)抓企業(yè)的改革已經難以奏效。

與此同時，1994年財、稅、價，外匯等大力度體制改革取得了很大的成功，初步建立了社會主義市場經濟的宏觀管理體制框架，在產能過剩的情況下，優(yōu)勝劣汰的形勢開始形成。以承包制和輪番減稅讓利為主的搞好國有企業(yè)的政策基礎已經消失。搞好國有企業(yè)要轉向更多地利用以市場機制，既有的改革思路、方法、必須進行相應的調整。

1994年8月，國務院批準了經貿委提出的“優(yōu)化資本結構城市試點”的方案。這個方案集中體現(xiàn)了國企改革思路的轉型。主要是以試點城市為依托，在推進企業(yè)轉換經營機制的前提下，在分減人增效、實施兼并破產、補充資本金、加快技術改造、減輕債務負擔等方面實現(xiàn)重點突破。這是經貿委聯(lián)合國家計委、財政部、勞動部、人民銀行、審計署、稅務總局、國有資產管理局、工商銀行等八個有關部門共同制定試點方案。

1994年下半年進入試點的有18個城市，到1996年初擴大到50個大中城市（最后擴大到了118個城市）。這種做法得到各個省市的支持。

1996年3月在新進入的32個試點城市領導參加的研修班上，我做了一個報告。進一步講解了企業(yè)改革思路的調整：

第一，由注重搞好每個國有企業(yè)轉向搞好整個國有經濟。從“一廠一策”地“普渡眾生”，轉向以城市為中心“優(yōu)化資本結構”。鼓勵競爭、支持重組、抓大放小。通過企業(yè)的聯(lián)合、兼并、收購和改組、改制、改造等方式提高國有資產存量配置效率，不再刻意保住每個企業(yè)。

第二，由以企業(yè)為對象的改革，轉向以城市為依托，發(fā)揮城市優(yōu)勢進行綜合治理。改革發(fā)展到今天，就企業(yè)談企業(yè)改革已難以奏效，企業(yè)所面臨的幾乎都是深層次問題，如政企分開，結構調整，國有資產管理，投融資體制，解脫企業(yè)辦社會，建立健全社會保障體系等，這些都是企業(yè)發(fā)展所需要，而企業(yè)自己又無能為力的。要以城市為中心把企業(yè)改革和相關改革作為一個整體來推進。

第三，由注重挽救困難企業(yè)轉向優(yōu)勝劣汰。解決國有企業(yè)的結構性矛盾有兩種辦法，一是扭轉企業(yè)的虧損，二是消滅虧損企業(yè)，這兩種辦法同樣重要。對于那些已經喪失競爭力的企業(yè)，政府需要出錢幫助下崗的職工，絕不能挽救沒有希望的企業(yè)。

城市試點工作的具體做法和抓手主要是“增資”，“改造”，“分流（富余職工）、分離（辦社會職能）”和“兼并、破產”。

現(xiàn)在看來，這次國企改革思路和政策調整是轉換經營機制的一次革命性行動。既順應了經濟體制改革的方向，也開啟了國有企業(yè)有生有死、國有職工有進有出的先河，開始建立企業(yè)退出的法律規(guī)范和職工流動的保障能力。

當時，為使如上每一項做法和措施能夠進行下去，需要在國務院領導下從零開始創(chuàng)造必要的環(huán)境條件。

為實現(xiàn)減人增效，我們從零開始協(xié)助民政部建立城市居民最低保障線，協(xié)助勞動和社會保障部以及財政部建立失業(yè)保障金制度、建立職工養(yǎng)老保險制度。

為推進企業(yè)破產退出，我和經貿委企業(yè)司的同志組織財政、銀行的同事和專家學者先后到重慶、太原、齊齊哈爾和沈陽調研、召開研討會，了解情況、聽取意見，也促進形成共識。

1994年國內外專家在北京召開了“京倫會議”（在北京京倫飯店召開）。主要針對兩個問題：一個是關于中國的企業(yè)，特別是國有企業(yè)能不能破產，怎么破產；另外一個就是關于中國要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，公司治理應該是一個怎么樣的治理。應該說那次會議對后來的國企改革發(fā)揮了重要的作用。

在調研和論壇的基礎上，我們參與起草了“國務院關于在若干試點城市試行國有企業(yè)破產有關問題的通知”，于1994年10月以國發(fā)（1994）59號發(fā)文發(fā)布。重要的一點是規(guī)定企業(yè)破產清算時，破產財產優(yōu)先用于安排職工。這就使使當時的企業(yè)破產得以進行。

另外，為了緩解企業(yè)過度負債，工、農、中、建四大銀行，各自設立資產管理公司，總共從國有企業(yè)劃入1.4萬億不良資產，有的實行了債轉股。

1997年亞洲金融危機爆發(fā)，之后的經濟狀況進一步嚴峻，東北等老工業(yè)基地叫急。朱镕基副總理親自帶隊調研，決定強化措施，實施三年脫困計劃。還決定在全國強制淘汰、壓縮一千萬紗錠，相應的職工下崗分流，緩解產能過剩，給企業(yè)以機會。

這些措施力度之大、影響范圍之廣絕對是空前的。最多時國有企業(yè)下崗職工超過兩千萬，幾萬家國有中小企業(yè)轉制、上千家被并購，幾百家企業(yè)破產?？梢哉f是一場波瀾壯闊企業(yè)革命。

（有的說下崗職工達到四千萬。后來從中國統(tǒng)計年鑒查到，1995年到1997年國有單位職工人數(shù)為10949萬至10766萬，變化不大。1998年開始人數(shù)爆跌，當年降至8809萬、1999年8336萬、2000年滑落至6924萬。五年減少了四千多萬，如果去除非企業(yè)國有職工和退休等正常減員，國企下崗減員超過兩千萬是不夸張的。）

這一輪改革和調整為進入新世紀、加入WTO后國有企業(yè)的十年輝煌奠定了基礎。

國有資產管理體制改革是一個瓶頸

在參與多年企業(yè)改革過程中我心里非常明白，1993年黨的十四大確立社會主義市場經濟體制的改革目標后，國有經濟改革的基本命題就是公有制、國有經濟與市場經濟能不能結合，如何結合？即在保持較大份額國有經濟的情況下能否實現(xiàn)政資分開、政企分開、所有權與經營權分離，確保市場配置資源的有效性。

梳理歷次中央理論政策上的突破可以看出，解決這一歷史性難題有三個要點：一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度；二是調整國有經濟的結構和功能；三是建立適應市場經濟的國有資產管理體制。

這三大要點相互關聯(lián)，但進展參差不齊。其中國有資產管理體制改革處于更加重要的位置。由于國資問題十分敏感，而被擱置。至今，在產業(yè)領域實物形態(tài)的“國有企業(yè)”仍是國有經濟的主要實現(xiàn)形式。各級政府作為市場的監(jiān)管者，同時分別擁有、管理和控制著一個龐大的國有企業(yè)群，成為經濟體制諸多矛盾的一個焦點。

建立現(xiàn)代企業(yè)制度第一位的就是“產權清晰”，就是在經營性國有資產的范疇建立一套有效的委托代理體制，使國有資本投資的公司中，國有資本的所有權到位又不越位。

1993年底全國人大頒布了《公司法》，1994年國務院決定由經貿委和體改委組織100戶企業(yè)進行現(xiàn)代企業(yè)制度試點。在我們組織現(xiàn)代企業(yè)制度的試點的時候，遇到了一個很難繞過去的困難，就是試點企業(yè)找不到誰是自己的“老板”。為了把試點試下去，就出現(xiàn)了一個“授權經營”的概念，就是授權大型國有企業(yè)代表國家履行出資人職能。這樣，試點企業(yè)就重組核心業(yè)務和優(yōu)質資產成立有限責任公司，到資本市場上市。未經改制母體則成為一股獨大的國有股控股東。這條路一經走通，各個試點企業(yè)紛紛效仿，很快成了一種“模式”。90年代中后期中國資本市場有了較快發(fā)展，很多國有企業(yè)就是這樣上市的。但是沒過幾年，進入新世紀，資本市場反映強烈?？毓晒蓶|與上市公司財產關系不清、高管交叉任職、控股股東通過關聯(lián)交易掏空上市公司。

實踐證明，這是一種舊體制控制了新體制的改制模式。作為控股股東，它背著冗員、不良資產、過度債務和辦社會的包袱，但解決存續(xù)問題的資源都在上市公司。因此他總有一種通過與上市公司高管人員交叉任職、關聯(lián)交易等手段從上市公司獲得特殊好處，用以解決“存續(xù)問題”的傾向。它很難成為追求投資回報“真股東”。存續(xù)母體有多元目標，通過各種渠道將舊的體制因素不斷向上市公司輸出，造成治理結構扭曲，偏離了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷。

早在1993年黨的十四屆三中全會決定就提出：“對國有資產實行國家統(tǒng)一所有，政府分級管理，企業(yè)自主經營的體制”。還指出要“積極探索國有資產管理和經營的合理形式和途徑”。黨的十五大報告提出，“建立有效的國有資產管理、監(jiān)督和運營機制”。1999年黨的十五屆四中全會關于國有企業(yè)改革與發(fā)展的決定提出：“國家所有，分級管理，授權經營，分工監(jiān)督”等等。應當說大家都知道國有資產管理體制改革非常重要，出臺這些表述很嚴謹，但都不能落地。

為給黨的十六大做準備，2001年10　月中辦通知有我參加11月15日江澤民同志召開的座談會。主要是聽取進一步深化改革的意見。我反復考慮寫了一篇關于深化國有資產管理體制改革的發(fā)言稿，對這項改革的緊迫性、改革應實現(xiàn)的目標、改革方案和應注意的問題提出了我的意見。我非常希望十六大能提出可操作性指導意見。

2002年，江澤民在黨的十六大報告中提出，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權力、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。這就為國有資產管理體制改革提供遵循。

十六大之后要召開二中全會，為新一屆政府機構改革做準備。我參加了二中全會文件起草工作，其中關于設立國資委是大家關注的重點。大家反復研究十六大報告的那一段文字，討論這個機構的屬性、職能、定位和未來的可操作性?？紤]到頂層國有企業(yè)整體改制還需要一個過程，國資委一步就做到“出資人”是不太可能的，需要一個過渡。那么國資委算是怎樣的一個機構？最后家寶同志說就叫“特設機構”吧。

2003年政府換屆時設立了國有資產管理委員會，集中統(tǒng)一代表國家履行出資人職責。這是中國經濟體制改革新的突破，是國有企業(yè)改革邁出的重要一步。按照十六大的規(guī)定，國資委代表國家“履行出資人職能”。但中頂層國有企業(yè)尚未進行整體改制的情況下，國資委面對的還是一個個“國有企業(yè)”，管理對象還是企業(yè)?！肮苜Y產和管人、管事相結合”很容易異化為管企業(yè)。為推動國有資產管理體制的建立，我寫了好幾篇報告和文章，著重闡述傳統(tǒng)國有資產管理體制的主要弊端；改革國有資產管理體制主要解決的四個問題；適應市場經濟的國有資產管理體制框架；關于國有出資人機構；建立國有資產管理機構要與抓大放小、國有經濟有進有退的調整結合；出資人機構如何行使所有權；國有企業(yè)有兩種類型、國有資產管理有兩種形態(tài)；出資人機構對特殊公司和授權經營機構的監(jiān)管；建立國有資產管理體制的難點；國有資產管理體制改革的風險等問題。

多年改革的實踐使我深深地感受到國有資產管理體制改革是進一步改革的一大瓶頸，當時我很希望國資委能以較多的精力創(chuàng)造條件推進央企的整體改制，由管企業(yè)轉向管資本，履行出資人職責，從體制和制度上解決這個問題。但由于種種原因這一進程始終未能實質性進行。

后來幾大銀行進行了整體改制，成立了匯金公司作為持股機構、履行出資人職能，走在了改革的前面。

2006年全國人大起草國有資產法，當時人大財經委主任石廣生找我討論此事，他給我講到起草的背景，主要的目的是防止國有資產流失。討論中我認為現(xiàn)在立這個法的條件還不具備，重要的是國資委履行出資人職責的體制還沒有形成，如果把管企業(yè)的現(xiàn)狀通過立法肯定下來，會給之后的改革形成障礙。2008年人大換屆，洪虎接替組織這項起草工作。他也找我和一些老同志討論這件事。我也把我的看法提出來了，但感覺是“木已成舟，無力回天”。為此我有些著急，后來我還專門給全國人大主任吳邦國寫了一個報告。但是2008年10月全國人大通過了國有資產法。

“管資本”的改革涉及到兩方面的問題。一個是國有資產實現(xiàn)形式的資本化、證券化，否則就沒有“資本”這個對象可供管理；另一個是建立以財務約束為主線的委托代理關系，這些似乎還是新事物。在2012年之后我和吳敬璉老師與國發(fā)中心企業(yè)所、中金公司和清華大學公管學院的產業(yè)發(fā)展與環(huán)境治理中心等的研究人員一起到大型國企，到國投、匯金公司、信達等國有資本投資管理公司，到國家社保基金等調研，就國有資產管理體制框架、國有資本投資運營公司、劃撥部分國有資本充實社?；鸷桶l(fā)展混合所有制等寫出了一些研究報告。一方面提出我們課題組的意見和建議；另一方面希望就有關問題開展討論，理清思路保障改革步步深入。

十八屆三中全會“決定”提出“管資本為主”這是一個具有現(xiàn)實意義的重要突破，他的意義在于政府層面要轉向“管資本”，除特殊情況外不再管企業(yè)。但是“1+N”文件中絕大多數(shù)還是講如何改進對企業(yè)的管理，這不南轅北轍了嗎？這說明在產業(yè)領域“資本”這個管理對象還沒有形成，國資部門應把更多精力推進頂層國有企業(yè)整體改制，使其有凈資產成為股權、轉換成價值形態(tài)的“資本”。目前的管企業(yè)只是向管資本轉變的一種過渡，千萬不能固化。條件具備時應加速過渡。

消除所有制鴻溝，進一步解放生產力

所有制在我國是一個十分敏感的問題。

較長時間以來，我對非公經濟和中小企業(yè)的發(fā)展很關注，因為我清楚地看到，國有企業(yè)改革單兵獨進是不行的。經濟的活力、社會就業(yè)、增加居民收入以及解決國有企業(yè)轉制和改革的很多問題都離不開民營企業(yè)和中小企業(yè)的發(fā)展。

回顧40年的改革，我國是從公有制十分徹底的狀態(tài)下起步的，一次次生產力的解放幾乎都伴隨著所有制理論政策的突破。改革開放后農村的承包制改變了集體經濟的實現(xiàn)形式，迅速改變了農村經濟的面貌。在城市經濟中，從“傻子瓜子”和“雇工是不是剝削”的爭論，到個體經濟“是社會主義必要的有益的補充”，到“鼓勵個體、私營加快發(fā)展”，到“重要組成部分”，到1997年十五大把公有制為主體、國有經濟為主導，多種所有制經濟共同發(fā)展上升為國家“基本經濟制度”。改革每前進一步幾乎都伴隨著一場所有制的爭論；經歷一次次理論政策突破，又都產生了解放生產力的效果。如十五大的這次重大突破，加快了國有中小企業(yè)的改制改組，推動了抓大放小、促進了民營經濟的發(fā)展。

在這種形勢下，作為改革的成果，2002年和2003年“公有制為主體”，“國有經濟為主導”記入了黨章和憲法。有關所有制的理論政策就定格在了這里。

從改革的歷程看，我們的所有制理論政策是漸進式突破。一旦固化就會為之后的發(fā)展形成障礙。進入新世紀，民營經濟的經濟總量迅速增長，很快逼近并超過了一半。當時在全國政協(xié)會上有工商聯(lián)的代表邀我討論非公經濟發(fā)展的問題。他們說公有制為主體，就是指“在數(shù)量上占優(yōu)勢”，非公經濟現(xiàn)在已經超過一半，目前發(fā)展勢頭正旺，是不是已經碰到天花板？2003年我參加了十六屆三中全會“關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定”起草工作。在大力發(fā)展非公經濟的一段，經反復推敲，寫進了一段“很徹底”的表述：“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)領域。非公有制企業(yè)投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面與其他企業(yè)享受同等待遇”。但是這未能阻止“國進民退”還是“民進國退”的爭論。2007年國資委宣布國有企業(yè)要在七大行業(yè)保持絕對控制，九大行業(yè)保持控制地位。在全國政協(xié)開會時一些民營企業(yè)的領導問我，這是國資委的目標，還是國家的意志？這個問題我很難回答。在此前后短短的五年內國務院連發(fā)兩個36條也沒能打破民營經濟市場準入的“玻璃門”、“旋轉門”，這引起我的很多思考。

種種跡象表明，此前所有制理論政策的改革紅利已釋放殆盡，生產力的發(fā)展呼喚新突破。重要的表現(xiàn)：一是，所有制理論與現(xiàn)實的矛盾不斷顯現(xiàn)。例如，在非公經濟總量已經超過一半的情況下，“堅持公有制為主體”與“促進非公經濟發(fā)展”，兩者已經不能兼顧；“國有經濟控制經濟命脈”、“占支配地位”與“發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”的沖突日益明顯；各類企業(yè)的市場地位是競爭的結果，還是以政府力量推動必須實現(xiàn)的政治目標？在兩者間面臨選擇。

二是，國家的所有制政策在維持既有政策規(guī)定和照顧現(xiàn)實之間頻頻大幅度搖擺。一方面，保障“公有制為主體”、國有企業(yè)“控制經濟命脈”的政策顯性或隱性地在強化；另一方面，給民營企業(yè)“平等競爭地位”的相關文件頻頻出臺，使投資機構和企業(yè)倍感困過不知所措。

三是，在政策信號很不一致的情況下，“國進民退”還是“民進國退”的爭論此起彼伏。實質是各種所有制企業(yè)比照有關政策規(guī)定都感覺自己受到了不公正待遇、都對發(fā)展環(huán)境不滿意。民企發(fā)展到一定程度就對前景感到迷茫、缺乏安全感，移民和財產向境外轉移的數(shù)量和規(guī)模日益上升；而很多國有企業(yè)對政府的過度干預也倍感無奈，呼吁讓企業(yè)“回歸本位”。面對政府輪番的政策調整，各類企業(yè)都沒有穩(wěn)定的預期，行為短期化的狀況迅速蔓延，較大程度上抑制了經濟活力和出行的動力。

第四，就是政府對企業(yè)有親有疏，形成了所有制鴻溝。按企業(yè)所有制成分區(qū)別對待的政策，早期是漸進式改革不得已的措施。后來，隨著政府主導的經濟增長方式的強化而強化。由此造成政府對不同所有制企業(yè)有親有疏。企業(yè)按所有制被分成了“三六九等”。國有企業(yè)屬“體制內”，有行政級別，具有最高的社會地位和話語權，在獲取土地、礦產等自然資源、特許經營權、政府項目、銀行貸款、資本市場融資以及市場準入等方面具有明顯優(yōu)勢；外資企業(yè)有較強實力，受到國家和地方的青睞；民營企業(yè)則處于最為不利的地位。前幾年，有的地方為做大國企，不惜強制盈利的民營企業(yè)被虧損國企兼并。在煤炭、民航等領域屢屢出現(xiàn)民企進入又被擠出的案例。

2010年世界銀行行長佐利克提意，與當時的國家領導商定聯(lián)合開展一項“2030年的中國”的發(fā)展研究，中方聯(lián)合研究機構為國務院發(fā)展研究中心。2011年底報告初稿征求意見時，對國有企業(yè)改革的部分引起很大的爭議。這實際上是社會上廣泛存在不同看法的一種激進式反映。

2012年就要召開黨的十八大了，接下來十八屆三中全會還將是改革進一步突破的機會窗口。此時統(tǒng)一思想、凝聚共識非常重要。我梳理了當時社會有爭議的十一個問題，寫了一篇以“對企業(yè)改革幾個問題的討論”為題的報告。報告前言寫道：“國有企業(yè)改革進入低潮，對國企改革正面的討論少了，可是一些疑惑和擔心在流傳。其中有一些是觀點的爭論，也有不少是概念上的含混。澄清那些似是而非的概念，有利于解放思想，推進改革”。國務院領導閱后要求先發(fā)內部的《決策參考》，建議擇機公開發(fā)表。

這篇文章5月22日刊發(fā)在《財經》2012年第13期，封面標題“國企改革再清源”，副題：隨著改革形勢的發(fā)展，企業(yè)改革思路應當及時由如何經營國企，轉向國有資產的資本化管理。文章標題：國企改革轉入國資改革。

6月4日人民日報《經濟周刊》適度壓縮文字后發(fā)表。文章的“頭條”：國有企業(yè)改革已經取得了很大進展，但改革的任務并沒有完成，許多似是而非的觀點也有待澄清。

全文分作三段，標題是正確認識“國有經濟有進有退”；正確認識“國有經濟控制國民經濟命脈”；正確認識“國進民退”或“民進國退”的爭論。

這兩家媒體分別抓住了我最想表達的兩個方面的意圖：一個是從國企改革轉向國資改革；一個是消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏。

十八屆三中全會“決定”提出了“管資本為主”這是進一步改革的重要突破口。專門設立了“支持非公經濟健康發(fā)展”的一節(jié)，提出“權利平等、機會平等、規(guī)則平等”，這是所有制政策方面的又一進步。

實際上，爭論“國進民退”還是“民進國退”是沒有意義的。在法律規(guī)定范圍內的各類資本都是國家發(fā)展的寶貴資源，都應當受到公平的保護和平等的競爭地位。作為執(zhí)政的黨和政府追求的是所有資本資源都能最大限度地發(fā)揮潛能，把經濟總量做得最大，而不是“誰進”或“誰退”。理性地講，發(fā)展是硬道理，要超越爭議，堅持公平與效率優(yōu)先的原則。

爭論的焦點是競爭的公平性。人為地認定各類所有制成分在經濟總量所占的比重和由哪種所有制成分保持“絕對控制”，違背了公平與效率原則。除少數(shù)極特殊領域外，各類企業(yè)所占比重應當是市場競爭的結果，高一點、低一點是動態(tài)的，無需特別關注。不能將人為規(guī)定的各類所有制所占比重放到超越經濟發(fā)展的高度，不惜扭曲市場、降低效率，刻意實現(xiàn)。

現(xiàn)在，隱性或顯性地為維持既定所有制的比重，無論政府管理還是涉及企業(yè)的許多政策，甚至社會輿論，幾乎都打上了“所有制烙印”。相應地，包括已經上市的公司，每家企業(yè)頭上都有一個“所有制標簽”，在市場中形成了一條很深的“所有制鴻溝”，國有企業(yè)和銀行更傾向于國有經濟內部交易。所有制歧視割裂了市場，不僅抑制了民營經濟的增長潛力，而且使跨所有制的人才、技術、商品以及產權等生產要素流動都遇到了較大的非經濟因素的干擾，降低了整體經濟效率。

40年來，在并不十分寬松的環(huán)境條件下，非公經濟較快成長，表現(xiàn)出了巨大的發(fā)展?jié)摿Α，F(xiàn)在，非公經濟占國民經濟總量、城鎮(zhèn)固定資產投資的比重均已超過60%，吸納城鄉(xiāng)就業(yè)人口超過80%，稅收貢獻超過50%。這是不是已經觸及了“公有制為主體”的高壓線？民營經濟的總量是不是已經碰到了天花板，還能不能再發(fā)展？一些民營企業(yè)的經濟實力逐漸壯大，狹隘的準入市場已經不足以讓他們施展。那些國有企業(yè)必須“控制”的行業(yè)，民營企業(yè)能不能進入？這是不是挑戰(zhàn)了“國有經濟為主導”和占據“支配地位”的底線？

這些都碰到了即有理論和政策規(guī)定的“紅線”。是牢牢守住既有“紅線”，還是按照“三個有利于”的原則，與時俱進地創(chuàng)新理論、改革阻礙經濟發(fā)展的政策和規(guī)定？這是我們面臨的重要政策抉擇。從這個意義上說，“兩個36條”都難以解放民營經濟，不是這些文件不到位，而是因為受到了更高層級的政策約束。

消除所有制鴻溝是對各類所有制企業(yè)的解放。我們不應把所有制提到不恰當?shù)母叨?，以致不惜扭曲市場，抑制經濟發(fā)展。90年代初“姓資姓社”問題的突破，為建立社會主義市場經濟體制掃清了障礙，極大地調動了經濟增長潛力。今天，在向創(chuàng)新驅動轉型的時期，特別需要釋放億萬人民求富創(chuàng)業(yè)的內在動力、擴大中等收入階層，如果能摘掉企業(yè)“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”的桎梏，將是生產力的又一次解放，為奔向高收入國家奠定基礎。

（本文已經由陳清泰審閱）