一、中國PPP發(fā)展動因

PPP官方翻譯為政府和社會資本合作，但王守清教授一直認(rèn)為，基于中國國情，翻譯為政企合作更為合適。PPP是個好東西，地球人都知道，所以也都在采用。對于處于轉(zhuǎn)型發(fā)展階段的中國而言，推廣應(yīng)用PPP模式更具有別樣意義。同濟(jì)大學(xué)熊偉和諸大建（2016）提出了PPP3.0理論，PPP1.0階段的主要目的是解決融資問題，PPP2.0階段的主要目的是提升效率，PPP3.0階段的主要目的是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。按此理論框架，那么中國目前顯然仍處于一個PPP1.0和PPP2.0并存的階段。換句話說，當(dāng)下中國采用PPP模式的主要原因一方面是為了解決財政資金投入不足，通過引入社會資本加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升公共服務(wù)供給能力，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另外一方面是讓專業(yè)的人做專業(yè)事，提高效率和質(zhì)量。

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力是三駕馬車，即“投資、出口和消費(fèi)”，但近幾年，出口持續(xù)低迷，國內(nèi)消費(fèi)難以提振，只有投資依然是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的有效途徑。中國的投資主要是政府主導(dǎo)驅(qū)動型，雖然中國的財政收入增長率高居世界榜首，但僅僅依靠政府財政投入，仍然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的，加之近幾年中國的投資效率一直處于下降態(tài)勢，即同樣的GDP產(chǎn)出，現(xiàn)在相比過去需要更多的投資。因此，隨著國發(fā)（2014）43號文的出臺，地方政府融資平臺為政府融資的路徑被封死。為了解決融資困境，PPP成為了一種替代路徑。顯然，財力不足的地方政府更有動力積極的推廣應(yīng)用PPP模式。但對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府而言，PPP模式的融資動力則并不強(qiáng)烈，他們對PPP的需求更多的是提高效率和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，如果政府還沒自覺認(rèn)識到這點，那么一般傾向于對PPP模式采取謹(jǐn)慎態(tài)度。

二、中國PPP發(fā)展現(xiàn)狀

自2014年中央政府開始大規(guī)模推廣PPP模式以來，經(jīng)過三年的政策動員、知識普及和項目跟進(jìn)，PPP在中國已成燎原之勢。截至 2016 年 12 月末，財政部入庫PPP項目已達(dá) 11,260 個，投資額13.5萬億元。短短幾年，中國PPP發(fā)展之快，應(yīng)用之多，世所罕見，前所未有。這固然反映了中國對PPP的高度重視和政府的執(zhí)行力之高效，也是否該反思一下：我們的步子是否邁的太快？是否操之過急？此外，從入庫PPP項目可以看出，我國PPP項目存在顯著的空間分異，而且這種分異跟社會經(jīng)濟(jì)有著明顯的負(fù)相關(guān)性，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)PPP項目少，尤其是作為經(jīng)濟(jì)增長極的京津冀、長三角和珠三角等三大城市群，PPP項目較少；而經(jīng)濟(jì)相對落后的中西部地區(qū)，PPP項目相對較多，比如貴州的GDP排名僅為全國第21（2016年），但PPP項目高居全國第一。這說明中西部地區(qū)仍處于PPP1.0階段，而沿海發(fā)達(dá)地區(qū)處于PPP2.0或前3.0階段。

成就喜人，但問題同樣突出。PPP模式大規(guī)模大范圍多領(lǐng)域推廣，也產(chǎn)生了諸多問題，比如濫用PPP，亂用PPP，錯用PPP。簡單的說，主要問題包括但不限于：1）過多，PPP不是萬能的，并不是所有領(lǐng)域都適合采用PPP，PPP只適合基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項目，一些純市場化的項目就不適合用PPP，一定要明白，PPP能讓合適的項目變得更有效率，但不能讓壞的項目變好；2）過急，以前工程領(lǐng)域“只有效果圖一張，業(yè)主明天要打樁”的笑話在PPP領(lǐng)域并不少見，總想著一兩個月就完成幾十億上百億的項目，甚至有些地方政府明確要求所有PPP項目都要十五天內(nèi)完成兩評價一方案的編制；3）過糙，很多PPP項目前期論證粗糙，早早內(nèi)定社會資本，拿個本子抄襲一下走過場，項目的可行性評價形同虛設(shè)，文本內(nèi)容甚至連項目名稱都沒改過來；4）過分，“PPP是個框，什么都往里裝”，但框也有邊界，不能無限容納，PPP的虛火導(dǎo)致了大量的偽PPP，BT項目、純?nèi)谫Y項目、市場化項目等，按個PPP的名義，負(fù)責(zé)任一點就請咨詢機(jī)構(gòu)花點心思設(shè)計包裝一下，搖身一變就成了PPP項目。出現(xiàn)這些異化現(xiàn)象并不可怕，可怕的是這些亂象的背后隱約都有地方政府的影子。

三、基于政策合謀的理論分析

政企合謀（collusion）是聶輝華教授（2006）提出的一個理論分析框架，用以解釋中國經(jīng)濟(jì)高速增長中的一些負(fù)面問題，比如礦難、污染等，提供了一個對 “高增長”和“多事故”并存的中國模式的理論解釋。其模型結(jié)構(gòu)見圖1。模型有三個主體：中央政府、地方政府和企業(yè)，中央政府委托地方政府作為代理人，監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)活動并獲取收益。企業(yè)通過生產(chǎn)獲得利潤，地方政府除了獲得稅收，地方官員還因為GDP和經(jīng)濟(jì)發(fā)展而獲得政治晉升等好處。在信息不對稱的前提下，中央政府對地方政府的監(jiān)管存在不到位的可能，地方政府會利用中央政府的監(jiān)督缺失，與企業(yè)形成共謀，縱容或默許企業(yè)選擇壞的生產(chǎn)方式獲取更大的利益，地方政府也獲得更多的利益，比如稅收和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的升遷。但壞的生產(chǎn)方式帶來諸多不好的社會效益和社會影響，這種成本最終由當(dāng)?shù)鼐用窈椭醒胝畞沓袚?dān)。

以政企合謀模型來分析中國PPP的怪現(xiàn)狀，就能有一個很好的解釋。中央政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高效率和質(zhì)量、彌補(bǔ)資金缺口、促進(jìn)體制機(jī)制改革等原因授權(quán)和鼓勵地方政府采用PPP模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，地方政府與社會資本合作融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、管理PPP項目。在此過程中，企業(yè)出于利益最大化的內(nèi)在需求，會采用一些非常規(guī)手段，比如固定回報、名股實債、暗箱操作、真BT假PPP等。地方政府明知這種做法違法違規(guī)，但由于企業(yè)行為可以加快項目落地、盡快完成投資行為、盡早實現(xiàn)固定資產(chǎn)投資目標(biāo)，也會采取默許甚至鼓勵的態(tài)度，加之中央政府缺乏強(qiáng)有力的全面監(jiān)督，政企合作就變成了政企合謀！

那么中央政府對政企合謀是什么態(tài)度呢？一方面，中央政府的人手精力有限，對地方政府的監(jiān)督不會及時到位；另外一方面，聶輝華教授（2015）也提出了一個分析框架。中央政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定（承擔(dān)事故后果）之間有一個權(quán)衡。簡單的說，就是政企合謀給中央政府的收益大于成本時，中央政府對合謀會默認(rèn)，比如PPP模式和項目如果存在不規(guī)范，只要不是太嚴(yán)重，中央政府也不大會追究；政企合謀給中央政府的成本大于收益時，中央政府就會采取措施，比如某市軌道交通8號線項目社會影響太大，中央政府承受不住，就發(fā)文核查?？傊醒胝畬φ蠛现\的干預(yù)會受到很多因素影響，比如地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（經(jīng)濟(jì)差的地方，出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)目的，對政企合謀會寬松點），社會輿情（例如前兩個財團(tuán)做社會資本的軌道交通項目由于社會反響并不是很大，結(jié)果就不了了之），以及國內(nèi)外環(huán)境的變化等。

四、一點反思

短期看，政企合謀會給地方政府帶來一定的收益，但這種收益是以損害公共利益和長遠(yuǎn)利益為代價的。政企合謀會削弱企業(yè)的創(chuàng)新動力，扭曲政企關(guān)系，加劇官員腐敗，惡化軟預(yù)算約束，阻礙輿論監(jiān)督，壓抑社會組織發(fā)育，最終阻礙各項改革進(jìn)程(聶輝華，2013)。在PPP領(lǐng)域，從長遠(yuǎn)看，為了PPP的健康發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，必須對政企合謀毫不留情，堅決采取措施予以防止和糾正。

對于中央政府而言，首先就是要加強(qiáng)對地方政府違規(guī)行為的監(jiān)督，加大信息公開的力度，加強(qiáng)社會監(jiān)督，把苗頭扼殺在搖籃中，只有讓地方政府和企業(yè)都看到合謀的結(jié)果是很嚴(yán)重的，才有威懾力。對于地方政府而言，之所以采取合謀行為，部分是因為對PPP模式缺乏正確的認(rèn)知，也有部分是出于短期利益訴求，明知故犯。對此，一方面還要繼續(xù)加大宣傳培訓(xùn)的力度和針對性，另一方面，PPP的推廣方式也需要反思，是否適合采用PPP模式一定要認(rèn)真論證，物有所值評價不能停留在紙面上，否則運(yùn)動式的大面積的推廣運(yùn)用是否違背了PPP發(fā)展的客觀規(guī)律？！

作者：韋小泉